原文作者 / galaxy
编译 / Odaily 星球日报 Golem(@web 3_golem)
随着第 119 届国会的议程日渐临近,加密货币市场结构立法也已接近尾声。
《CLARITY 法案》于 2025 年 7 月在众议院获得两党强有力支持(294 票赞成,134 票反对),并自今年 1 月以来一直是参议院密集磋商的焦点。参议院银行、住房和城市事务委员会预计将于本周宣布举行审议听证会,并且很可能是在 4 月最后一周举行。
委员会主席 Tim Scott(共和党籍)称,目前仍有三个关键问题尚未解决:稳定币收益率条款、DeFi 条款以及如何确保委员会所有共和党成员的投票支持。此外,还有一些其他问题悬而未决,包括《区块链监管确定性法案》对非托管软件开发商的处理方式、与政府官员持有加密货币相关的道德条款以及美 SEC 的相关问题,这些问题可能会使未来的立法之路更加复杂。
从参议院银行委员会的审议通过后,该法案仍需获得参议院全体 60 票的投票通过,并与农业委员会的版本、众议院通过的法案进行协调,最终由总统签署生效。每一步都需要时间,而立法日程却在迅速缩减:CLARITY 法案必须与伊朗军事授权辩论、悬而未决的国土安全部拨款僵局以及积压的提名案件争夺有限的参议院审议时间。
周一,Punchbowl 报道称,参议院银行委员会的关键谈判代表、北卡罗来纳州共和党参议员 Thom Tillis 呼吁将参议院银行委员会的审议推迟到 5 月。如果审议推迟到 5 月中旬之后,该法案在 2026 年获得通过的可能性将大幅下降。怀俄明州共和党参议员 Cynthia Lummis 警告说,如果今年未能通过,市场结构立法可能会推迟到 2030 年甚至更晚。
Galaxy 认为,CLARITY 法案在 2026 年签署成为法律的可能性大约为 50%,甚至可能更低。这种不确定性并非源于任何单一问题,而是源于众多悬而未决的问题必须在时间紧迫的情况下按顺序解决。
财政部长斯科特·贝森特(左)呼吁对 CLARITY 法案进行审议。参议院银行委员会主席 Thom Tillis 表示,目前仍存在三个重大问题。
CLARITY 法案进展回顾
《2025 年数字资产市场透明度法案》(简称 CLARITY 法案)于 2025 年 7 月 17 日在美国众议院以 294 票赞成、134 票反对获得通过。所有 216 名投票的共和党议员都投了赞成票,无人反对,另有 4 人弃权。民主党方面,78 名议员倒戈投了赞成票,134 人投了反对票。
该法案由众议院金融服务委员会主席 French Hill(共和党籍,阿肯色州)于 2025 年 5 月 29 日提出,并于 6 月 10 日在金融服务委员会(47 票赞成、6 票反对)和农业委员会(32 票赞成、19 票反对)的联合审议会议上获得通过。
众议院的压倒性投票反映了各方普遍认为,联邦层面亟需建立数字资产监管框架:该法案明确划分了美国证券交易委员会(SEC)和商品期货交易委员会(CFTC)之间的管辖权界限;并设立了“成熟区块链测试”,用于判断某些加密货币是否属于证券。该法案为代币网络实现充分去中心化后将其视为非证券资产制定了路径;并首次将数字商品中介机构纳入联邦注册和反洗钱义务的范畴。参议院银行委员会于 7 月发布了其草案,该法案于 9 月 18 日提交参议院,并被转交至银行委员会。
在参议院,《CLARITY 法案》的审议工作一直在并行进行。农业委员会于 11 月发布了其讨论稿,并于 1 月 29 日将主要关注美 CFTC 对数字商品市场(包括现货市场)监管权限的《数字商品中介机构法案》提交委员会审议。
此外,1 月 12 日,由 Tim Scott 担任主席、Elizabeth Warren 担任首席成员的参议院银行委员会发布了一份长达 278 页的替代性修正案(ANS),作为委员会工作的基础谈判文本。该文本的内容远超众议院通过的法案,涵盖九个标题,涉及证券创新、非法金融、去中心化金融、银行业务、软件开发者保护(《区块链监管确定性法案》,简称 BRCA)、破产中的客户财产保护以及其他事项。
该法案最初预计于 1 月中旬提交参议院全体投票表决,但由于在稳定币收益率限制方面存在分歧而被推迟。第二次表决尝试也被取消。在 CLARITY 法案提交参议院全体投票表决之前,银行委员会和农业委员会的版本必须先进行协调,合并后的法案还必须与众议院的版本进行协调,所有这些最终都必须在提交总统签署之前完成。
自 1 月份以来,该法案推进的主要障碍是银行业和加密货币公司之间关于稳定币奖励的争议。(去年签署生效的《GENIUS 法案》禁止稳定币发行方直接与持有者分享收益,但允许交易所向在其平台上持有稳定币的用户支付奖励;银行希望禁止此类激励措施。)3 月 20 日,参议员 Thom Tillis(北卡罗来纳州共和党籍)和 Angela Alsobrooks (马里兰州民主党籍)宣布,在白宫的斡旋下,双方原则上达成了一项协议。该协议将禁止仅因持有稳定币而获得的收益,但允许与支付、转账或平台使用等活动挂钩的、定义明确的奖励。
自 3 月份 David Sacks 离职以来,总统数字资产顾问委员会执行主任 Patrick Witt 一直是白宫负责加密货币立法的主要负责人。他称这项妥协方案具有持久性,并确认此前一些棘手的问题已在幕后得到解决。加密货币行业代表于 3 月 23 日审阅了该文本,认为其措辞限制性过强;Coinbase 最初对此表示反对,但在财政部长斯科特·贝森特公开呼吁修改法案,且该交易所首席执行官 Brian Armstrong 表示支持后,于 4 月 10 日改变了立场。
4 月 8 日,白宫经济顾问委员会发布了一份长达 21 页的分析报告,指出全面禁止稳定币收益率只会使银行贷款增加 21 亿美元,仅占未偿贷款总额的 0.02%,而消费者成本将增加 8 亿美元。这份报告削弱了银行业的核心论点,即不受限制的稳定币收益率会对存款构成结构性威胁。截至发稿时,委员会主席 Scott 尚未宣布审议日期。
他于 4 月 14 日告诉福克斯商业频道,目前仍有三个问题悬而未决:稳定币收益率条款、DeFi 条款以及确保委员会所有共和党成员的投票支持。负责发布修订版收益率文本的参议员 Tillis 上周表示,本周不太可能发布该文本,并在周一呼吁将审议推迟到 5 月。在文本发布且委员会规定的 48 小时通知期到期之前,无法安排审议。
美国参议员 Thom Tillis 是参议院银行委员会的关键谈判代表
在中期选举前通过《CLARITY 法案》的重要性
《CLARITY 法案》为数字资产行业提供了重要且持久的立法基础:对不同类型的数字资产及其监管方式进行分类;明确市场监管机构的管辖权;保护非托管开发商;赋予财政部新的打击非法金融的权力等等。
该法案提供了必要的法律和监管确定性,以继续推进加密货币市场与传统资本市场的融合,为美国资本市场的现代化创造了条件,并首次提供了清晰且实质性的保障措施、信息披露和投资者保护。它解决了此前阻碍机构资本和基础设施进入市场或将其转移到海外的诸多悬而未决的问题。
总体而言,《CLARITY 法案》无论从技术层面还是政策层面来看,都是一项强有力的法案。
鉴于众议院和参议院的权力平衡(共和党仅以微弱优势占据多数席位),Galaxy 认为,《CLARITY 法案》在 11 月中期选举前获得通过并签署成为法律至关重要。虽然该法案得到了民主党的大力支持(2025 年众议院有 78 名民主党议员投票支持《CLARITY 法案》),但第 120 届国会(将于 2027 年 1 月召开)权力平衡可能发生转变,这将大大降低这项立法在 2026 年 11 月之后获得通过的可能性。
如果民主党在参众两院中占据多数席位,则意味着新的委员会主席、新的议程重点,以及对加密货币立法可能采取截然不同的态度。更确切地说,目前版本《CLARITY 法案》极不可能在由现任资深成员 Elizabeth Warren 或 Sherrod Brown 担任主席的参议院银行委员会获得通过。
Sherrod Brown 曾任第 118 届国会参议院银行委员会主席,但在 2024 年被 Bernie Moreno 击败。Sherrod Brown 目前正在参加俄亥俄州 11 月举行的特别选举,他的对手是共和党候选人 Jon Husted。Jon Husted 是在 JD·万斯辞职就任副总统后由州长 Mike DeWine 任命的,此次选举的获胜者任期仅至 2028 年,这凸显了参议院权力结构即将变得多么不稳定。
Brown 此前的任期可能会使他比 Warren 更优先获得参议院银行委员会主席一职,尽管这一点尚不明确,两位参议员历来都对数字资产行业的优先事项持敌对态度。
如果未来由 Elizabeth Warren 或 Sherrod Brown 担任参议院银行委员会主席,那么目前版本的《CLARITY 法案》几乎不可能获得通过。
如今的两党联盟是在特定条件下形成的:支持加密货币的白宫、共和党籍的银行委员会主席、《GENIUS 法案》的成功通过(展现了两党合作的可行性),以及加密货币行业积极游说并投入巨资,在 2024 年选举中选出对加密货币友好的议员,并将此前持怀疑态度的议员转变为支持者。这些条件在未来可能不会持续。
参议员 Lummis 曾公开警告,如果今年未能通过《CLARITY 法案》,全面的市场结构立法可能会被推迟到 2030 年甚至更晚,因为新一届国会需要从头开始重新启动立法程序,新的委员会组成以及可能截然不同的政治动机都将影响立法进程。
即使共和党保住了多数席位,在跛脚鸭会期(Odaily 注:指国会选举结束但新一届国会正式上任之前、上一届国会继续开会的那段时间)或新一届国会的最初几个月里,随着领导层的注意力转移到组建委员会、确认提名人选和制定新的立法议程,对复杂、涉及多方利益相关者的金融监管的政治热情也可能消退。因此当前的窗口期极其有利,而且可能不会很快再次出现。
即便没有 CLARITY 法案,对加密有利的监管环境也可能仅会持续到特朗普总统任期结束。监管机构已展现出通过行政救济、解释性指导和正式规则制定来推进加密行业发展。这些进展促使各大银行、经纪公司和交易所采取切实措施,构建区块链基础设施并提供数字资产服务。传统资本市场参与者在未来两年半内实现的整合程度,或许足以防止即使未来政府态度敌对,加密行业出现重大倒退的情况。
然而,关键在于时间跨度和持久性。迄今为止的监管进展,包括美 SEC 和美 CFTC 的联合解释性公告、SEC 的不采取行动函以及美国货币监理署 (OCC) 关于银行加密货币活动的指导意见,都属于法定范围之外,因此未来的政府无需国会批准即可推翻这些措施。
即使 2026 年没有 CLARITY 法案,加密行业可能不会陷入危机,但其生存时间可能会被缩短。从长远来看,一项全面的市场结构法案对于规范未来几十年数字资产行业的发展至关重要。
参议院正在进行的谈判中存在的问题
虽然“稳定币奖励”问题占据了各大媒体的头条,并且普遍认为这是阻碍该法案推进的(可能是唯一的)主要障碍,但其他几个关键问题也在暗流涌动。以下是主要的症结所在:
稳定币奖励
我们正在等待参议员 Tillis 公开他与马里兰州民主党参议员 Alsobrooks 就此达成的妥协文本。
据 Galaxy 了解,该文本仍然禁止“仅仅因为持有”稳定币而获得奖励,但允许与支付、转账或平台使用等活动挂钩的、定义明确的奖励。如果真是如此,这基本上与 Coinbase 在 1 月份明确拒绝的协议类似。
然而,我们需要看到文本的具体内容,但参议员们一直对此秘而不宣。白宫经济顾问委员会(CEA)于 4 月 8 日发布的报告指出,全面禁止收益型加密货币只会使银行贷款增加 21 亿美元(占未偿贷款总额的 0.02%),而消费者成本将增加约 8 亿美元,这大大削弱了银行业关于存款外流的论点。
美国银行家协会几乎立即予以反驳,认为 CEA 分析的问题有误,它只研究了当前约 3000 亿美元的稳定币市场的影响,而没有模拟收益型稳定币未来发展到足以与银行 18 万亿美元存款基础展开实质性竞争的情景。双方的论述框架存在显著差异,分析范围的界定很可能决定最终结果。
Coinbase CEO 于 4 月 10 日改变了对该法案的反对立场,似乎扫清了此前该行业面临的最大障碍。法案的文本内容可能与 Coinbase 在 1 月份拒绝的版本没有实质性变化,但政治考量却发生了改变:贝森特的公开施压、CEA 的报告以及 Coinbase 正在申请的国家银行牌照(无论法案最终结果如何,该公司都可能面临联邦监管途径),所有这些因素都可能影响了 Coinbase 的态度转变。
但是,交易所和银行之间围绕稳定币收益率的潜在商业紧张关系依然存在。
《区块链监管确定性法案》(BRCA)
BRCA 作为参议院银行委员会年度通知(ANS)第 604 条,明确规定不持有或控制用户资金的软件开发商和基础设施提供商不属于《银行保密法》规定的汇款机构。
加密货币行业将此条款视为一条红线,并认为其对于确保开源开发留在美国国内至关重要。该条款遭到执法部门的反对,并受到参议院司法委员会两党的强烈反对。今年 1 月,司法委员会主席 Chuck Grassley (共和党,爱荷华州)和首席成员 Dick Durbin(民主党,伊利诺伊州)联名致信参议院司法委员会主席 Scott 和首席成员 Warren,反对将 BRCA 纳入联邦法律。
他们认为,银行委员会在未咨询负责联邦刑法的委员会的情况下,擅自修改了美国法典第 18 篇(特别是第 18 篇第 1960 条,该条款禁止未经许可的汇款)。他们警告说,该条款将给依赖金融犯罪执法网络(FinCEN)注册信息追踪资金流向的州和地方执法机构造成“盲点”,这些机构在调查潜在的洗钱、恐怖主义融资以及毒品和人口贩运活动时,往往依赖 FinCEN 的注册信息。
此外,内华达州前总检察长、银行委员会成员 Catherine Cortez Masto(民主党,内华达州)一直在推动修改相关条款,以解决执法部门的担忧。全国警长协会和全国地方检察官协会也发表了意见,警告称该法案中关于去中心化金融(DeFi)的条款可能会限制检察官追究金融犯罪案件的能力。
加密货币行业的反驳则是,BRCA 并未修改美国法典第 18 篇第 1956 条和第 1957 条规定的反洗钱法规;并未限制对欺诈或逃避制裁行为的起诉;只是使 FinCEN 的指导意见以及司法部近期阐明的立场保持一致,即真正去中心化的非托管软件不构成资金转移。
能否在不大幅削弱该条款的情况下满足 Chuck Grassley 和 Catherine Cortez Masto 的要求,是该法案中最棘手的谈判之一。
道德修正案
民主党人一直力求在法案中加入条款,禁止高级政府官员、民选官员及其家庭成员在任期间持有加密资产或从中获利。这一议题直接针对特朗普家族参与的各种加密项目,并且一直是民主党在整个谈判过程中的优先事项。
该议题并未被纳入参议院银行委员会 1 月份的年度决议草案,但多位民主党参议员已表示,他们将在委员会审议或参议院全体会议上推动道德修正案的通过。虽然这不太可能成为委员会审议的障碍,但可能会在全体会议辩论中成为焦点,因为任何参议员都可以提出修正案,而且需要民主党的票数才能达到 60 票。
美 SEC 的豁免权
参议院银行委员会年度决议草案第 505 条涉及证券和其他现实世界资产的代币化。一些市场参与者和前监管机构认为,该条款过度限制了 SEC 使用其豁免和不采取行动的救济工具来促进数字资产市场创新的能力。
简而言之,许多人担心,该条款将使美 SEC 的“创新豁免”程序无法实施,甚至可能违法,因为它会施加僵化的法定要求,限制委员会长期以来依据《证券法》第 28 条和《交易法》第 36 条等法规享有的自由裁量权。
参与代币化项目的律师和合规专业人士,以及一些民主党人都表达了这种担忧,他们认为该条款是对 SEC 目前对加密货币持进步态度的一种矫枉过正。(在主席 Atkins 的领导下,SEC 一直积极利用不采取行动豁免和工作人员指导来促进数字资产活动,而第 505 条可能会限制委员会正在行使的灵活性。)
SEC 法定人数
SEC 目前有五名委员,其中三名由共和党任命:主席保罗·阿特金斯(Paul Atkins)、委员海丝特·皮尔斯(Hester Peirce)和马克·乌耶达(Mark Uyeda)。按照长期以来的惯例,五名委员中同一政党的成员不得超过三名,预计两个空缺席位将由民主党人填补。
参议院少数党领袖查克·舒默(Chuck Schumer)和特朗普总统在候选人名单上未能达成一致。如果《CLARITY 法案》获得通过,民主党人可能会将这些空缺视为谈判筹码和自身利益的一种保障:确认两名民主党委员将恢复委员会的两党性质,并使民主党人在《CLARITY 法案》生效后的规则制定中拥有发言权。
一些参议院民主党人至少在非正式场合暗示,美 SEC 提名方面的进展可能会为 CLARITY 法案在参议院获得通过铺平道路。这与其说是法案文本问题,不如说是政治顺序问题,但对计票至关重要,因为 CLARITY 法案需要 60 票才能通过,因此需要民主党的有力支持。
并非所有这些问题都被视为最终协议的障碍或关键因素,但总体而言,它们对谈判时间构成重大风险。任何一个问题都可能耗费数天甚至数周的谈判时间,而这些时间是参议院无法承受的。
时间表和可能性
外界普遍预期参议院银行委员会将于本周宣布,计划在 4 月最后一周(下周)举行一次审议听证会。然而,负责稳定币奖励问题谈判的关键委员会成员、北卡罗来纳州共和党参议员 Thom Tillis 周一表示,委员会应等到五月份再安排审议。
从现在到总统签署,该法案的程序分为五个步骤:
- 参议院银行委员会审议并投票推进该法案;
- 参议院全体以 60 票通过该法案;
- 银行委员会的法案与农业委员会的版本(即 1 月 29 日通过委员会审议的《数字商品中介法案》)进行协调;
- 合并后的参议院法案与众议院于 2025 年 7 月通过的《CLARITY 法案》进行协调;
- 总统签署最终法案。
每个步骤都需要时间,而立法日程却日益紧张。法案文本将在审议会议召开前不久公开,一旦确定审议时间,委员会必须就修正案进行辩论和投票,然后才能推进该法案。参议院全体投票不仅需要 60 票才能启动终止辩论程序,还需要时间进行辩论和修正案表决,这可能需要一周或更长时间。
从现在到八月休会期间,参议院的工作日程有限且竞争激烈。参议院的会期将持续到四月底,然后休会至 5 月 11 日,5 月 11 日至 22 日复会,六月和七月各工作三周,并在 7 月 4 日(美国建国 250 周年纪念日)前后休会两周,八月的第一周复会,之后从 8 月 10 日开始休会五周(八月休会)。
在此期间,CLARITY 法案必须与几项重要议题争夺议事时间:正在进行的伊朗军事授权辩论,该辩论已经占用了大量议事时间,并且可能出现不可预测的升级;尚未解决的国土安全部拨款僵局(这是唯一尚未通过的 2026 财年拨款法案);以及源源不断的司法和行政提名。
参议员 Bernie Moreno 公开表示,该法案必须在 5 月前提交参议院全体会议审议,以免被中期选举的日程安排所拖累。田纳西州共和党参议员 Bill Hagerty 表示,他有信心该法案能在 4 月通过银行委员会的审议,并在月底前提交参议院全体会议审议。
然而,Scott 主席 4 月 14 日的表态表明,这一时间表已经有所推迟。Scott 主席目前掌握着主动权,而截至撰写本文时,已经是 4 月的倒数第二周了。每拖延一周,法案最终提交总统签署所需的各个步骤的时间窗口就会被压缩。即便如此,如果法案能在 5 月初进行审议,也并非意味着它最终无法获得通过,尤其是在委员会投票获得两党一致通过,表明该法案在全体会议上具有可行性的情况下。
Galaxy 认为,最有可能的情况是,银行委员会在 5 月初或 5 月中旬进行审议,随后在 5 月或 6 月的某个时候尝试进行全体会议投票。如果审议工作拖延到五月中旬之后,2026 年通过该法案的可能性将急剧下降:剩余的立法日程难以容纳上述完整的五步流程,尤其是在议会时间安排紧张的情况下。理论上,七月份进行全体投票是可能的,但考虑到临近八月休会期和中期选举季,这需要非凡的政治意愿和协调。
参议员 Cynthia Lummis 警告说,如果今年未能通过《CLARITY 法案》,全面的市场结构立法可能会被推迟到 2030 年或更晚。
因此,《CLARITY 法案》在 2026 年签署成为法律的可能性大约为 50%,甚至可能更低,Polymarket 目前将通过率定为 50%。不确定性并非源于任何单一问题,而是源于大量悬而未决的问题必须在时间紧迫的情况下按顺序解决。
稳定币奖励问题很可能在未来几周内得到解决,但 BRCA 法案、道德修正案、美 SEC 的豁免权、SEC 的法定人数政治、DeFi 条款,以及就一项新颖且复杂的金融监管法案争取参议院 60 票的基本挑战,所有这些因素都仍然存在变数。任何一个因素都可能导致进程延误数天甚至数周,而时间紧迫,无法承受。
近期需要关注的关键节点包括:
- Tillis'修订后的稳定币收益率文本的发布,这将预示着参议院银行委员会即将进行审议;
- Scott 主席宣布审议日期;
- 委员会的投票结果及支持率;
- 多数党领袖 John Thune 是否在 7 月 4 日休会前安排议会会议。
如果《CLARITY 法案》以较为有利的两党支持率在银行委员会获得通过,这将是一个强烈的信号,表明后续步骤可以顺利完成。如果该法案仅以党派投票或接近党派投票的方式获得通过,那么在议会获得 60 票通过的难度将大大增加,该法案在 2026 年获得通过的前景也将显著黯淡。
