Авторы: Andrea Minto, Anneke Kosse, Takeshi Shirakami and Peter Wierts, BIS
Перевод: Ма Имэн, Институт FinTech
В марте 2026 года Банк международных расчетов (BIS) опубликовал рабочую статью "From cash to crypto : towards a consistent regulatory approach to illicit payments". В статье рассматриваются проблемы, с которыми сталкивается регулирование противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма (AML/CFT) в условиях диверсификации платежных инструментов. В статье предлагается концептуальная основа для анализа рисков регуляторного арбитража, вызванных различной степенью участия посредников в разных платежных инструментах, так называемый "эффект водяной кровати (waterbed effect)".
Анализируя эволюцию регулирования в ЕС, в статье указывается, что для достижения эффективности регулирования необходимо найти баланс между общим законом (lex generalis) и специальным законом (lex specialis). Финансово-технологический институт Народного университета Китая (WeChat ID: ruc_fintech) подготовил перевод данного исследования.
I. Введение
С быстрым развитием финансовых технологий мы переживаем глубокие изменения в способах оплаты. От традиционных наличных денег и банковских вкладов до электронных денег, а также новых криптоактивов (cryptoassets) и вызывающих интерес розничных цифровых валют центральных банков (retail central bank digital currency, CBDC) - выбор платежных инструментов как никогда богат.
С одной стороны, это разнообразие способствует конкуренции и финансовой инклюзивности, но с другой стороны, оно создает новые риски. Каждый платежный инструмент может быть использован преступниками для отмывания денег (money laundering, ML) или финансирования терроризма (terrorist financing, TF), нанося ущерб целостности и стабильности финансовой системы.
На протяжении долгого времени регуляторы разных стран противодействовали этим рискам с помощью рамок AML/CFT, требуя от финансовых институтов и других "обязанных субъектов" (obliged entities) выполнения обязанностей по должной осмотрительности клиента (customer due diligence, CDD), мониторингу транзакций и отчетности о подозрительных операциях.
Однако регулирование не работает в вакууме. Когда появляются новые платежные инструменты, регуляторные рамки должны постоянно адаптироваться к ним. Но разные платежные инструменты по своей сути различаются по дизайну, особенно по степени зависимости от посредников, что может привести к несогласованности регуляторных правил между этими инструментами.
Эта несогласованность может вызвать "эффект водяной кровати (waterbed effect)": когда регуляторы усиливают регулирование в одной области платежей (например, банковские переводы), закрывая лазейки, потоки средств могут, как вода в нажатой стороне кровати, переместиться в другую область с относительно слабым регулированием (например, некоторые криптовалюты). Такая поведенческая адаптация, будь то злонамеренный регуляторный арбитраж или выбор законных пользователей из соображений конфиденциальности, ослабляет общую эффективность регулирования.
Таким образом, ключевой вопрос данной статьи: как рамки AML/CFT влияют и даже искажают выбор пользователями платежных инструментов? Авторы ставят целью создать концептуальную основу и на примере регуляторной практики ЕС изучить, как достичь более последовательного и эффективного пути регулирования между различными платежными инструментами.
II. Концептуальная основа: меры AML/CFT и их взаимодействие с выбором платежных инструментов
Роль посредников и регуляторный арбитраж
Основой данной статьи является качественная аналитическая основа, основанная на различиях в дизайне платежных инструментов. Ключевой переменной этой основы является степень участия посредников. Авторы разделяют платежные инструменты на две основные категории по этой переменной:
-
Инструменты, зависящие от посредников: включают банковские вклады, электронные деньги, криптоактивы с кастодиальными кошельками, а также онлайн розничные CBDC. Эти транзакции проходят через одного или нескольких регулируемых посредников, которые выступают в качестве "обязанных субъектов", проводят проверку клиентов, мониторят транзакции и сообщают о подозрительной деятельности в финансовые разведывательные подразделения (Financial Intelligence Unit, FIU). Следовательно, такие инструменты designed to have a high probability of detecting illicit transactions.
-
Инструменты, не зависящие от посредников: включают наличные деньги, криптоактивы с самохранящимися кошельками и оффлайн розничные CBDC. В этих транзакциях нет посредников, уполномоченных или способных выполнять роль "привратников". Информация о транзакциях в основном ограничена плательщиком и получателем. Следовательно, теоретически, дизайн этих инструментов приводит к низкой вероятности обнаружения.
На основе этого модель выводит первую ключевую гипотезу: злоумышленники выберут платежный инструмент с наименьшей ожидаемой вероятностью обнаружения, чтобы максимизировать свою ожидаемую чистую выгоду от незаконной деятельности. Среди инструментов, не зависящих от посредников, наличные деньги, хотя и обладают наивысшей анонимностью, их физическая форма ограничивает их практичность в крупных и удаленных сделках.
Самохранящиеся кошельки могут стать более привлекательной альтернативой, поскольку они сочетают высокую анонимность с цифровым удобством. В то время как оффлайн CBDC, хотя и оставляют электронный след, но если в их дизайне не предусмотрено участие посредников, их риск также выше, чем у инструментов, зависящих от посредников.
Эффект водяной кровати и регуляторный ответ
Вторая ключевая часть основы описывает динамическую игру между поведенческой адаптацией и регуляторным ответом. Когда регуляторы усиливают регулирование для определенного типа инструментов, например, вводят строгий мониторинг для банковских вкладов, это повышает "стоимость использования" (для злоумышленников - риск обнаружения).
Согласно "эффекту водяной кровати", незаконная активность переместится в другие платежные инструменты со слабым регулированием и низкой вероятностью обнаружения (например, самохранящиеся кошельки). Этот арбитраж ослабляет общую эффективность регулирования, вынуждая регуляторов вмешиваться. Способ вмешательства обычно заключается в дальнейшем расширении сферы регулирования, включении новых, неохваченных платежных инструментов в рамки, что вызывает новую волну поведенческой адаптации.
Эта динамика объясняет, почему рамки AML/CFT постоянно развиваются и "догоняют" технологические инновации. Этот эффект существует не только между различными платежными инструментами, но и между различными юрисдикциями, создавая географический регуляторный арбитраж.
Побочный эффект для законных пользователей: конфиденциальность и свобода выбора
Третья часть основы учитывает побочный эффект регулирования для законных пользователей. Меры AML/CFT, хотя и необходимы для борьбы с преступностью, неизбежно нарушают информационную конфиденциальность (informational privacy) пользователей.
Мониторинг транзакций и обмен данными означают, что часть личной информации пользователей находится у третьих сторон (посредников, регуляторов). Этот компромисс между конфиденциальностью и финансовой добросовестностью является неизбежным核心矛盾ем в дизайне регулирования. Даже полностью с законными целями, некоторые пользователи могут из-за опасений по поводу безопасности данных или из-за ценностной ориентации "платежи - это частное дело" склоняться к выбору платежных инструментов с более высокой степенью защиты конфиденциальности.
Таким образом, законные пользователи и злоумышленники могут сходиться в поведении: оба предпочитают инструменты, не зависящие от посредников. Однако причины совершенно разные: злоумышленники - чтобы избежать регулирования, а законные пользователи - чтобы защитить свою конфиденциальность и личную свободу. Это усложняет выработку политики, поскольку простое ужесточение регулирования для закрытия лазеек может чрезмерно пожертвовать свободой обычных граждан.
III. Правовой анализ: пример Европейского союза
ЕС с 1991 года постоянно развивает свои рамки AML/CFT, изначально охватывая банки и другие финансовые институты, постепенно расширяя их на бухгалтеров, юристов, риелторов и, наконец, в реформах 2018 и 2024 годов, явно включив поставщиков услуг с криптоактивами (Crypto-Asset Service Providers, CASPs) в сферу регулирования. Этот процесс эволюции ясно показывает, как рамки постоянно адаптируются к новым рискам. Однако case study также выявляет сохраняющуюся несогласованность в текущих рамках, что может вызвать "эффект водяной кровати".
-
Наличные деньги: ЕС ввел лимит наличных операций в 10 000 евро, направляя крупные сделки на инструменты с участием посредников.
-
Самохранящиеся кошельки: Для таких инструментов, не связанных с посредниками, регулирование в основном полагается на их "точки соприкосновения" с посредниками (например, при обмене криптоактивов на фиат). Но в настоящее время не установлены лимиты на операции или владение, аналогичные наличным.
-
Оффлайн цифровой евро: В предложении Европейской комиссии по цифровому евро оффлайн-транзакции designed to be without intermediary involvement, чтобы обеспечить конфиденциальность, подобную наличным. Для балансировки рисков предложение授权 Европейской комиссии устанавливать лимиты для таких транзакций, но они еще не окончательно определены.
IV. Построение единого пути регулирования AML/CFT: выводы и рекомендации
На основе上述 анализа, статья предлагает核心ную политическую рекомендацию: использовать регуляторную модель, сочетающую "общий закон" и "специальный закон", для достижения как последовательного, так и гибкого регуляторного эффекта.
-
Общий закон (Lex Generalis): означает, что ко всем платежным инструментам со схожими характеристиками должны применяться единые, универсальные принципы и核心ные требования. Конкретно, для всех платежных инструментов с участием посредников (банковские вклады, электронные деньги, онлайн CBDC, кастодиальные кошельки) следует установить единую регуляторную "базовую линию". Это означает, что все такие посредники должны нести одинаковые основные обязанности: проводить проверку клиентов, мониторить транзакции, вести记录 и сообщать о подозрительных операциях. В то же время, стандарты конфиденциальности и защиты данных, применимые к этим посредникам, также должны быть по возможности унифицированы, чтобы确保 компромисс между конфиденциальностью и добросовестностью был последовательным во всей отрасли.
-
Специальный закон (Lex Specialis): означает, что на основе общего закона, для конкретных платежных инструментов с уникальным дизайном или функциями, разрабатываются дополнительные, целенаправленные правила. Например:
Дляналичных денег, их физические特性使得 общий закон难以直接 применить, поэтому необходим специальный закон, такой как лимит операций в 10 000 евро, в качестве дополнения.
Дляоффлайн CBDC, поскольку их дизайн намеренно исключает посредников, чтобы обеспечить опыт, подобный наличным, также необходим специальный закон для управления их рисками, например, установление лимитов на транзакции и владение.
Длясамохранящихся кошельков,同样需要 специальный закон для应对 их带来的独特挑战. Это может включать дальнейшее усиление регулирования "точек соприкосновения" с посредниками, или исследование технических возможностей для обеспечения соответствия (например, установление лимитов на уровне протокола), а также усиление требований к ответственности провайдеров кошельков (даже если они не хранят активы напрямую).
Для платежных инструментов, не зависящих от посредников, регуляторам необходимо выйти за рамки традиционной модели "подотчетности посредников" и изучить более разнообразные регуляторные инструменты. Это может включать:
-
Использованиеточек соприкосновения (touch points): усиление мониторинга всех каналов, через которые незаконные средства поступают в безинтермедиарную сферу или выходят из нее.
-
Установление лимитов на операции: как это сделано для наличных и оффлайн CBDC, и использование этого в качестве универсального инструмента управления рисками. Для самохранящихся кошельков, хотя принудительное исполнение таких лимитов технически сложно, но не невозможно, и это направление,值得 изучить в будущем.
-
Усиление ответственности эмитентов: требовать от эмитентов платежных инструментов (например, департаментов эмиссии наличных центральных банков, эмитентов стейблкоинов)承担更多的 AML/CFT ответственности, например, принимать более активные меры (такие как прекращение выпуска банкнот крупного номинала, заморозка подозрительных адресов и т.д.) для поддержания добросовестности своих发行工具.
-
Повышение стоимости нарушений: для физических или юридических лиц, использующих безинтермедиарные платежные инструменты в профессиональной деятельности, можно установить более строгие штрафы за нарушения.
Наконец, в статье подчеркивается, что по-настоящему эффективная рамка AML/CFT должна быть проактивной и адаптивной. В будущем必然会出现更多 инновационных платежных инструментов, которые мы сегодня не можем预见. Разработав框架, основанный на принципах "общего закона" и с широким определением "платежного инструмента" как функции, можно по умолчанию включить будущие инновации в поле зрения регулирования, тем самым打破 порочный круг "инновация-регулирование-новая инновация-новое регулирование" и направить финансовые инновации в более социально-полезное русло.
