香港证券及期货事务监察员会（证监会）发布了公众对监管持牌虚拟资产交易平台建议的咨询总结，证监会收到了152 份意见书，根据公众的反馈意见，证监会对其中的10 个主要问题进行了总结并做出了回应，下文为主要内容概述。证监会表示，修订后的香港《虚拟资产交易平台营运者指引》及《打击洗钱指引》将于6 月1 日生效。
第⼀部分：有关适⽤于持牌虚拟资产交易平台运营商的建议监管规定的修改
1.你是否赞同，持牌平台营运者在采取所建议的妥善投资者保障措施的前提下，应获准向零售投资者提供服务？请说明你的看法。
证监会注意到回应者大力支持允许持牌虚拟资产交易平台向零售投资者提供服务，并对与零售客户建立业务关系的规定表示支持，他们也大力支持本会要求持牌虚拟资产交易平台设立代币纳入及审查委员会以加强治理。
为确保零售投资者的保护，持牌虚拟资产交易平台在向零售投资者提供服务前需遵循一系列涵盖业务关系、治理、披露和代币审查的措施。零售投资者需要了解虚拟资产的特点和风险，本会将继续与投资者和理财教育委员会合作，进行相关的教育工作。
证监会已经考虑放宽与零售客户建立业务关系的特定规定的建议。本会认为平台运营者应全面评估投资者对虚拟资产性质和风险的了解，并对《虚拟资产交易平台指引》进行相应修订，证监会将以常⻅问题的形式发布发布⼀步指南（例如关于如何评价客⼾对虚拟资产的⻛险承接以及⻛险承接能⼒） 。
涉及委员会成员与平台运营者之间的利益冲突也受到重视。为此，平台运营者应设立内部政策和程序来妥善处理这些冲突。
持牌虚拟资产交易平台在纳入每个虚拟资产之前需要进行尽职调查，证监会已对《虚拟资产交易平台指引》中的信息披露责任进行了微调，规定平台运营者应采取一切合理措施，确保披露的特定产品信息不虚假、偏颇、具有误导性或欺骗性。我们还根据部分回应者的建议，对需要披露的信息列表进行了修订。
2.对于有关一般代币纳入准则及特定代币纳入准则的建议，你是否有任何意见？
证监会表示，持牌虚拟资产交易平台在纳入每个代币以供买卖之前，也应进行代币的尽职审查。因此，将已经由其他持牌虚拟资产交易平台纳入的代币等豁免审查并不适当。
我们注意到，有意见表示被纳入交易的代币应符合香港的法规、规则和条例，而其他司法管辖区内不会对该代币在香港的监管状况造成影响并不一定是相关考虑的因素。因此，我们只要求平台运营者考虑虚拟资产在香港的监管状况，而不要求平台运营者考虑代币在其提供交易服务的不同司法管辖区的监管状况。
对于要求非证券型代币具有至少12 个月历史记录的建议，相关规定是针对平台运营者在进行审查期间可能遇到的困难而设立的。虽然12 个月的规定可能无法防止一些代币近期发生的崩盘事件，但设立该规定的目的是降低难以合理检测的欺诈风险，并减少代币首次发售前进行的市场推广。
3.如证监会有意允许零售投资者使用持牌虚拟资产交易平台，那么从投资者保障的角度来看，你认为应要实施什么其他规定？
部分回应者提倡，应禁止持牌虚拟资产交易平台就买卖虚拟资产向零售投资者提供诱因和金钱利益。若干回应者表示，证监会可考虑在零售客户进行虚拟资产交易之前冷静期机制。
证监会回应，平台运营者不应提供与特定虚拟资产相关的酬金，这一原则适用于所有其他中介人。根据这一原则，平台运营者不应在平台上发布任何与特定虚拟资产相关的广告。根据收到的意见，我们已经在《虚拟资产交易平台指引》中明确禁止酬金（费用或收费折扣除外）。证监会还希望借此机会提醒平台运营者，他们有责任确保他们发布的与特定产品相关的任何材料是基于事实、公正和客观的。
目前，证监会并没有对从事其他受监管活动（包括提供自动化交易服务）的中介人的零售客户施加开户后的冷静期。由于平台运营者在与客户建立业务关系的过程中需要确保适当性，已经建立业务关系的零售客户应已经被平台运营者评定为适合买卖虚拟资产。交易后的冷静期也是不可行的，因为自动化交易服务涉及匹配客户的交易，解除或取消交易将影响平台上的其他客户。
4.对于允许结合使用第三者保险及持牌平台营运者或与其属同一公司集团旗下法团拨出的资金的建议，你是否有任何意见或其他建议？
5.对于持牌平台营运者应如何划拨该等资金，你是否有任何提议（例如，拨入持牌平台营运者的公司帐户，或设定代管安排）？请详细说明你所建议的安排，及有关安排所提供的保障如何能提供与第三者保险相同的保障水平。
大部分回应者均对持牌虚拟资产交易平台须就与保管客户资产有关的风险设有保险或补偿安排的规定表示支持。我们仍然认为以在线和其他存储方式持有的客户虚拟资产应全面获得持牌虚拟资产交易平台的补偿安排保护。
我们认为，如果大部分客户虚拟资产以通常不存在遭受黑客攻击和其他网络安全风险的线下存储方式持有，将具有较高的保障水平。因此，在98% 的客户虚拟资产继续以线下存储方式持有的基础上，我们准备将以线下存储方式持有客户虚拟资产的保障门槛降低至50% 。我们注意到，由于平台运营者在无法获得在线和其他存储方式的保险保障时需要调拨自身资金，持牌虚拟资产交易平台也可能倾向于以在线和其他存储方式持有少于2% 的客户虚拟资产。
关于什么资产类别可以构成补偿安排，我们同意银行担保以及以活期存款或六个月内到期的定期存款形式持有的资金都是可以接受的。就虚拟资产而言，我们认为，持有与需获补偿安排保障的客户虚拟资产相同的储备虚拟资产的好处是可以减少因虚拟资产的波动性而引起的市场风险。
我们注意到对是否为补偿安排设立代管安排或允许持牌虚拟资产交易平台持有拨出资金的意见不一致。我们认为，这两项安排都是可接受的，前提是拨出的资金必须与平台运营者及其集团公司的资产分隔开来，并以信托方式拨出并指定用途。平台运营者或其关联实体持有的资金应该在认可金融机构的独立账户内持有。 《虚拟资产交易平台指引》已做出相应修改。
我们同意，持牌虚拟资产交易平台也应可灵活地共同或单独以保险人的形式设立资金池，以为其客户资产的损失提供保障。 《虚拟资产交易平台指引》已对上述灵活性作出规定。
最后，我们也同意，构成补偿安排的一部分的虚拟资产应从平台运营者及其集团公司的虚拟资产分隔出来，并由其关联实体以线下存储方式持有。
6.对于哪些技术方案能够有效地减少与保管客户虚拟资产（尤其是以线上储存方式持有虚拟资产）有关的风险，你是否有任何提议？
我们认同第三方保管人可能拥有丰富的技术专业知识。然而，香港目前没有虚拟资产保管人的监管制度。鉴于稳妥保管客户虚拟资产的重要性，我们需要直接监管对客户虚拟资产行使控制权的公司（即持牌虚拟资产交易平台的全资附属公司）。若种子和私人密钥储存于海外，相应的客户虚拟资产也会位于我们的司法管辖区之外。这将严重阻碍我们的监察和执法。
对于回应者分享关于科技的发展如何加强客户虚拟资产的稳妥保管的意见，我们表示感谢。本会正在对新保管技术进行监察，例如多方计算和密钥分片。 《虚拟资产交易平台指引》的其中一项规定是，种子和私人密钥（以及其备份）应安全地储存并具有合适的认证，例如储存在具有合适认证的硬件安全模块（Hardware Security Module）。当行业就保管方案的安全性达成共识且相关方案的合适认证出现时，对于是否允许持牌虚拟资产交易平台采纳不同的保管方案，我们持开放态度，并在《虚拟资产交易平台指引》的措辞上保留了相关的灵活性。
7.如持牌平台营运者可提供虚拟资产衍生工具交易服务，你会建议采纳哪一种业务模式？你建议推出哪类虚拟资产衍生工具供投资者买卖？目标将会是哪类投资者？
本会感谢回应者提交的详细意见，我们理解虚拟资产衍生工具对机构投资者的重要性，并将认真考虑所收到的大量意见。在适当的时候，我们将进行独立审视。
8.对于如何在将《虚拟资产交易平台条款及条件》中的其他规定纳入《虚拟资产交易平台指引》内的同时对其加以改良，你是否有任何意见？
我们收到的意见包括：降低客户虚拟资产线下与线上储存的比率、应允许持牌虚拟资产交易平台的有联者进行自营交易从而加强交易平台的流动性、平台营运者能否向其客户提供程式买卖服务、持牌虚拟资产交易平台能否提供其他虚拟资产相关服务，例如有关虚拟资产的收益、存款及借贷。
我们认为，为确保稳妥保管客户资产，线下与线上储存的比率不应降低，大部分客户虚拟资产应以通常不存在黑客攻击和网络安全风险的线下方式持有。我们提醒平台运营者应实施适当的提取程序，并向客户披露这些程序。
关于自营交易，我们同意允许第三方市商进行市商活动，但目前的禁止自营交易的规定是全面性的，甚至禁止持牌虚拟资产交易平台的集团公司持有任何虚拟资产仓位。因此，我们已修改《虚拟资产交易平台指引》，允许有关联方通过持牌虚拟资产交易平台以外的渠道进行程式交易。
关于虚拟资产市场上的其他常见服务，如收益、存款和借贷，持牌虚拟资产交易平台不被允许提供这些服务，因为主要业务是充当代理人，为客户提供交易对手方。任何其他活动都可能引发潜在利益冲突，需要额外保障，因此当前阶段不允许进行此类活动。
9.对于《适用于持牌法团及获证监会发牌的虚拟资产服务提供者的打击洗钱指引》第12 章当中有关虚拟资产转帐的规定或任何其他规定，你是否有任何意见？请说明你的看法。
大部分回应者支持或不反对实施转账规则，但有些回应者建议给持牌虚拟资产交易平台提供12 至24 个月的过渡期，少数回应者表示严格遵循转账规则存在实际困难。
转账规则是对于虚拟资产服务提供者及金融机构在打击洗钱／恐怖分子资金筹集方面的一项主要措施。财务行动特别组织（FATF）强调各司法管辖区需要尽快实施转账规则，其他主要司法管辖区已经或即将实施转账规则，在香港延迟实施转账规则将影响持牌虚拟资产交易平台的竞争力。
证监会考虑到转账规则在其他司法管辖区的实施情况后认为，在虚拟资产转账后尽快提交所需数据是可接受的临时措施，直至2024 年1 月1 日。持牌虚拟资产交易平台应从2023 年6 月1 日起遵守其他转账规则和相关规定，并在采取临时措施的同时安全地提交所需数据。此外，部分客户使用非托管钱包进行虚拟资产转账可能带来更高的洗钱和恐怖分子资金筹集风险，因此我们在第12.14 段列出了管理非托管钱包转账的规定。
少数回应者认为关于虚拟资产转账对手方尽职审查及额外措施的规定过于具体，证监会认为其符合财务行动特别组织的标准和指引，这些措施应根据风险为基础的方法来实施，考虑虚拟资产转账对手方提供的产品和服务类型、客户类别以及所在司法管辖区的反洗钱和打击恐怖分子资金筹集制度。同时，持牌虚拟资产交易平台应考虑采用风险为基础的方法持续监察虚拟资产转账对手方并进行筛查。
部分回应者对于将虚拟资产退回给汇款人的做法存在疑虑，证监会认为持牌虚拟资产交易平台应仅在适当情况下且没有洗钱／恐怖分子资金筹集活动的怀疑时，以及在考虑虚拟资产转账对手方尽职审查以及对虚拟资产交易和相关的钱包地址进行筛查的结果后，才退回虚拟资产。此外，退回的虚拟资产应退至汇款机构的账户，而不是汇款人的账户。
大部分回应者支持与非托管钱包的虚拟资产转账往来的规定，证监会称持牌虚拟资产交易平台应根据风险敏感度采取合理措施以降低和管理与非托管钱包的虚拟资产转账往来相关的洗钱／恐怖分子资金筹集风险。非托管钱包的所有权或控制权可能随时间而变化，持牌虚拟资产交易平台应应定期并基于风险敏感度确定该非托管钱包的所有权或控制权。
两位回应者要求证监会明确跨境代理关系在虚拟资产方面的适用范围，证监会回应称，当持牌虚拟资产交易平台在向位于香港以外地方并为相关客户行事的虚拟资产服务提供者或金融机构提供服务时，跨境代理关系的规定适用于该平台。证监会已在《适用于持牌法团及获证监会发牌的虚拟资产服务提供者的打击洗钱指引》中新增第12.6.5 段，以澄清持牌虚拟资产交易平台应持续监测虚拟资产交易和相关钱包地址。
大多数回应者支持筛查虚拟资产交易和相关钱包地址的规定，这有助于持牌虚拟资产交易平台更及时和准确地识别与虚拟资产有关的来源和目的地，以及涉及或后续涉及与非法或可疑活动/ 来源或指定人士有关的钱包地址。证监会已在第12.7.3 段中添加了相应的注释。
10.你对《证监会纪律处分罚款指引》是否有任何意见？请说明你的看法。
针对公众对与现行制度下的指引有何不同、罚款金额的确定方式、如何决定是否对公司和个人采取纪律行动等意见，证监会回应同意同一套罚款准则适用于《证券及期货条例》下的持牌虚拟资产交易平台及《打击洗钱条例》下的持牌虚拟资产交易平台。
证监会强调不将罚款金额与所获利润或避免的损失金额挂钩，并根据案件情况综合考虑相关因素。对于是否对公司和/ 或个人采取纪律行动，证监会将综合考虑行为的所有情况，包括行为涉及个人的同意、纵容或疏忽，以及在业务监督或管理方面的缺失。证监会将进一步明确高级管理人员的责任和职责范围，特别是信息技术职能方面。在打击洗钱条例下，受管制人士有权享受合理的程序权，并有适当的上诉程序。
第二部分：有关新监管制度的过渡安排的主要措施及实施细节
牌照申请相关事宜
回应者就《打击洗钱条例》所界定的「提供虚拟资产服务」的范围提出疑问，包括是否涵盖场外虚拟资产交易活动和虚拟资产经纪活动。证监会回应称，打击洗钱条例将覆盖中心化虚拟资产交易平台，因此，只提供虚拟资产服务（如场外虚拟资产交易和虚拟资产经纪活动），而没有自动化交易系统和附加保管服务的平台将不在打击洗钱条例的覆盖范围内。
有关双重牌照安排，回应者询问是否需要同时取得《证券及期货条例》和《打击洗钱条例》下的牌照，特别是因为部分平台运营者可能不打算提供证券型代币的买卖。虚拟资产的分类可能会随时间演变，某种虚拟资产的分类可能从非证券型代币变为证券型代币（反之亦然）。为了遵守发牌制度的规定并确保业务能够持续运作，虚拟资产交易平台同时根据现行制度下的《证券及期货条例》和《打击洗钱条例》申请批准是谨慎的做法。我们将采用简化的申请程序，使双重牌照申请只需提交一份综合申请表格。
关于外部评估报告的规定，回应者询问是否可以在第一阶段报告和第二阶段报告中使用同一评估专家，以及已建立并正在运营的虚拟资产交易平台是否只需提交第二阶段报告。证监会回应外部评估报告的规定旨在简化申请程序，外部评估专家在第一和第二阶段报告之前和期间参与相关工作是可接受的做法，第一阶段报告应与牌照申请一起提交。鼓励虚拟资产交易平台在不确定拟聘请的外部评估专家是否符合资格时，事先与证监会金融科技组讨论。
鉴于所收到的问题范围广泛，我们将通过常见问题、通函和发牌手册的形式发布进一步指引，解答与打击洗钱条例下的新虚拟资产服务提供者制度相关的常见问题。
过渡安排相关事宜：
回应者提出许多关于过渡安排的问题，涉及申请资格和在过渡期内遵守《虚拟资产交易平台指引》的情况等。我们将通过通函形式发布更多关于过渡安排的信息。
一些问题涉及删除与《虚拟资产交易平台条款及条件》相关的发牌条件，以及遵守《虚拟资产交易平台指引》是否成为发牌条件。证监会回应，如资讯文件所解释，《虚拟资产交易平台指引》将取代《适用于虚拟资产交易平台经营者的条款及条件》，且遵守《虚拟资产交易平台指引》将成为发牌条件。
其他事项：
有关允许零售投资者使用持牌虚拟资产交易平台的建议，回应者提出是否需要修改《证券及期货条例》下中介人在从事虚拟资产相关活动时的监管规定。证监会回应，将修订联合通函，明确适用于从事虚拟资产相关活动的中介人的监管规定。
回应者要求提供有关证券型代币的额外指引。证监会回应将在适当的时候发布额外的指引。
实施时间表
鉴于公众普遍支持有关建议，证监会将实施《虚拟资产交易平台指引》及《打击洗钱指引》，并对本总结文件中所述内容进行部分修改和澄清。 附录中包含标注修订版本的《虚拟资产交易平台指引》、《适用于持牌法团及获证监会发牌的虚拟资产服务提供者的打击洗钱指引》及《适用于有联系实体的打击洗钱指引》。证监会还将实施《证监会纪律处分罚款指引》。
我们将着手在宪报中刊登有关指引，这些指引将于2023 年6 月1 日生效。
证监会将发表更多指引，以便业界更清楚了解新监管制度的实施情况。
证监会谨此再次感谢所有回应者提交意见书。
